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《財新周刊》社保兩難

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發表於 2018-8-26 06:56:33 | 顯示全部樓層 |閱讀模式
一邊是推升企業成本的擔憂,另一邊是隨着人口老齡化加速不斷擴大的養老金缺口,中國的社會保障制度尤其是基本養老保險制度,正面臨新的挑戰。

  2018年年中以來,企業對明年社保繳費負擔大幅提升的擔憂日盛,甚至有悲觀者擔心中小企業可能出現倒閉潮。引發這一擔憂的導火索是,新一輪機構改革中,各項社會保險費交由稅務部門統一徵收。近期公布的《國稅地稅征管體制改革方案》給出了明確的時間表:自2019年1月1日開始。

  盡管這一變化發生只在征管領域,並不涉及社保基本制度比如繳費基數、繳費率等的變化,但是,對企業來講,這無異於一道震懾。

  “企業很清楚稅務部門對於企業經營、稅費信息掌握得更充分,信息處理能力更強,因而征管效率更高。”中國社會科學院財經戰略研究院研究員汪德華認為,提升征管效率正是中央決定社會保險費交由稅務部門徵收的主要考慮,“由於稅務機關對企業的信息掌握得更為充分,具備條件要求企業為所有員工100%依法參保支付成本。”

  不僅是稅務機關全責徵收,2017年下半年開始實行的企業職工基本養老保險基金中央調劑制度,各省份的上解金額與職工平均工資和應參保人數有關,與實際繳費額無關,也會增強各省份的征繳動力。

  近期安徽省銅陵市、江蘇省無錫市、湖北省襄陽市、河南省汝陽縣等地方的稅務機構因企業拖欠社會保險費,向當地法院申請強制執行,以及黑龍江等地開展基本養老保險費征繳專項整治行動等,也加劇企業對成本大幅上升的擔憂。

  客觀而言,如果嚴格合規繳納社保,企業負擔將會明顯上升。在當下的經濟環境下,這對企業無異於雪上加霜。

  然而,硬幣的另一面是,隨着人口老齡化的加速,中國社保基金的收支平衡矛盾日益突出。近年來養老保險基金收入中,每年財政補貼金額已經超過4000億元,在養老保險基金收入中的佔比已經超過15%,且呈增加態勢。即便如此,2016年已有七個省份當年養老保險基金收不抵支,其中黑龍江累計結余已經為負。

  如何在稅務部門征管增加企業負擔和社保基金可持續之間謀求平衡,考驗決策層的智慧。

  “稅務機關徵收有利於足額征繳和基金平衡,會增加對繳費主體的壓力,但是,稅務機關和企業之間不能變成竭澤而漁的關系。”中國社會科學院民族學與人類學研究所所長王延中對財新記者稱,繳費率是社會保險收支平衡的決定性因素,繳費基數和繳費率的確定需要考慮培養費源的問題,比如對勞動密集型、解決就業導向的中小企業,繳費率過高,可能影響就業崗位創造,需要精細化的費率和費基政策。

  “兩件事情可以同時做:一是促進企業合規繳費,二是要致力於降低費率。”互聯網社保服務商51社保創始人、CEO余清泉接受財新記者采訪時表示,盡管近幾年出於降低企業成本的考慮,一些地方開始降低社保繳費率,但總體來講幅度不大,且社會平均工資的調高導致繳費基數上升,對沖了繳費率下降的效果,企業感受並不明顯。

  多位接受財新記者采訪的研究者認為,稅務機關全責徵收社保費,有助於擴大社會保險覆蓋面,提高徵收率,也能更准確核定、做實繳費基數,實現“應征盡征”,這為降低社保繳費率提供了政策空間,有助於推動社保繳費率回歸到真實水平。

  十九大報告提出,要全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。社保征管體制改革為全國統籌提供了一定條件,但要真正實現可持續發展,僅靠征管體制改革並不夠,還需要推進社保制度相關改革,強化精算平衡原則,定期調整繳費率、給付率、最低繳費年限和退休年齡等參數,並健全多繳多得的激勵機制,實現在全國統一基礎上可持續的代際平衡。

何為100%依法參保

  《社會保險法》和《住房公積金管理條例》規定,企業必須給職工繳足“五險一金”,即養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險和住房公積金。2017年人社部公布《人力資源和社會保障事業發展“十三五”規劃綱要》,提出將生育保險和基本醫療保險合並實施,“五險一金”變為“四險一金”。其中,養老保險、醫療保險、失業保險、住房公積金為企業和職工共同繳納,工傷保險和生育保險為企業繳納。

  由於關繫到個人的切身利益,無論是“五險一金”還是“四險一金”,任何變化都會引發社會的高度關注。

  2018年7月,深圳三大名片之一的華為技術有限公司(下稱華為)因為將北京、上海、成都、濟南、杭州和廊坊等地分公司或分部的住房公積金繳存比例統一調至5%,與總部所在的深圳等地繳存標准一致,一度引發高度關注。盡管這一比例並未低於《住房公積金管理條例》規定的5%下限,華為也稱此舉是為了鼓勵員工依靠勞動貢獻獲取主要收入,避免法定性保障福利化,但仍有分析認為,這還是為了降低企業成本。

  此後更引發關注的是社保將改由稅務部門全責徵收、要求企業100%依法參保的消息,各種以訛傳訛的消息也迅速蔓延。



  企業和個人的社保繳費金額,由繳費基數乘以繳費率得出。所謂全員足額繳費,指的是企業為每個員工嚴格按照規定的繳費基數和繳費率繳納社保。相比繳費率簡單透明,繳費基數的核定則相對復雜。

  業界目前最擔心的,就是稅務機關是否會統一要求按照職工工資總額來作為社保的繳費基數,從而會大幅抬高企業成本。從現行規定看,這仍然是二選一。

  按原勞動和社會保障部社會保險事業管理中心2006年出台的《關於規范社會保險繳費基數有關問題的通知》,參保單位繳納基本養老保險費的基數有兩種方式,可以為職工工資總額,也可以為本單位職工個人繳費工資基數之和,但在全省區市范圍內應統一為一種核定辦法。

  其中,工資總額是指各單位在一定時期內直接支付給本單位全部職工的勞動報酬總額,由計時工資、計件工資、獎金、加班加點工資、特殊情況下支付的工資、津貼和補貼等組成。

  實踐中,一些地方為整合經辦資源,實行社會保險費的統一徵收和統一稽核,並將各險種單位和個人的繳費基數統一為單位和個人繳納基本養老保險費的基數,這種做法得到了人社部門的認可,並稱“方便了參保企業和參保人員,有利於提高稽核效率”。

  單位職工本人繳納基本養老保險費的基數,原則上以上一年度本人月平均工資為基礎,在當地職工平均工資的60%-300%的范圍內進行核定。

  按規定,用人單位需按時申報當年社會保險繳費工資,申報錄入時,不做上下限的限制,不得瞞報、漏報。用人單位未按時申報社會保險繳費工資的,將按照《社會保險法》規定,按照該單位上月繳費額的110%確定應當繳納數額;繳費單位補辦申報手續後,由社會保險費徵收機構按照規定結算。

  此前征管相對較松,繳費基數上下限的規定給參保企業留下操作空間。為降低用工成本,企業最常見的手法是按照下限繳納社保。51社保調查顯示,2018年31.7%的企業統一按基數下限繳納社保費,高於2017年8.8個百分點。

  企業現在擔心的是,如果由稅務部門來徵收,是否會導致過去的一些灰色甚至違規做法被曝光?比如,大量僱傭臨時工或勞務外包模式,以減少本單位需要繳納社保的人頭數;再如,故意將員工的繳費基數壓到社保最低限,其餘收入均按照績效工資以獎金、勞務費等方式發放,這些做法是否會被稅務機關認定為違法違規?會不會被強令糾正?無論這是不是企業本應承擔的責任,但終究會造成企業生態的巨變,在目前經濟增長缺乏足夠動力的情況下,是否會雪上加霜?

  長期以來,企業尤其是一些低端勞動密集型企業,不給員工繳納社保費,尤其是不給員工全額繳納社保的情況,並不罕見,這導致了社保繳費實際費率與名義費率之間存在較大差距。

  根據51社保的調查,2015年前,企業社保繳費基數合規的企業佔比逐年增長,最高達到38.34%,2016年這一比例大幅下降13個百分點至25.11%,2017年繼續降至24.1%,2018年小幅回升至27%。這意味着,超過七成的企業未按照職工工資實際核定繳費基數。

  加強社會保險費的征管,也是社會穩定的基本需要。

  以先行進入老齡化的日本為例,社會保障費長期面臨巨額收不抵支的壓力,參保人大量逃費是一大原因。為此,日本自2012年起開始明確社會保障和稅制一體化的改革方向,一方面提高消費稅率用於社保支出,另一方面推進養老保險繳費等與稅收徵收業務一體管理,擬新建歲入廳,同時徵收稅收和養老金。

稅務徵收是國際趨勢

  在中國社保費的徵收環節,社保、稅務兩個征管部門長期並存。1999年國務院出台的《社會保險費征繳暫行條例》明確,社會保險費可以由稅務部門徵收,也可由社會保險經辦機構徵收,具體由省級政府確定,由此形成了雙徵收主體的局面。

  截至2017年底,36個省份及計劃單列市中,全部地區、全部險種、全部人群的社保費都由稅務部門徵收的,只有廈門和河南;北京、天津、上海、深圳等14個省市社保費全部由社保部門徵收;廣東、浙江等20個省市社保費的徵收則由兩個部門按險種或地區分別徵收。

  即便同樣是稅務部門徵收,征管模式也並不相同。廈門和廣東採用了主責徵收模式,即繳費基數由稅務部門認定;遼寧、黑龍江、浙江、寧波、福建實行混合徵收模式,即企業繳納的統籌部分繳費基數由稅務部門認定,個人部分繳費額由社保部門核定,稅務部門徵收;河南等15個省市則採用了核定徵收方式,即通常所稱的代征,稅務部門依據社保部門核定的繳費基數、應繳費額來徵收,稅務部門本身沒有繳費基數的認定權。

  王延中在2016年末-2017年初牽頭組織中國社科院、北京大學、清華大學、中國人民大學等機構的學者分別組成課題組,就社保費徵收體制進行調研,評估現行各模式孰優孰劣。課題組發現,三種模式中,雙部門徵收社保費的效果最差。

  以城鎮職工基本養老保險為例。雙部門徵收的省份社保覆蓋面最窄,參保率僅37.29%,低於全國平均水平41.16%,而社保部門和稅務部門徵收模式的參保率分別為42.02%和75.38%。由稅務部門和由社保部門單獨徵收城鎮職工基本養老保險的省份,法定費率和實際費率之差平均數分別為9.02%和13.6%,均小於雙部門徵收省份的14.26%。

  雙部門徵收模式的主要問題在於,部門權責不清,有推諉現象,並且信息系統較難匹配,工作協調成本高。

  江蘇省南通市原地稅局官網曾刊文稱,地稅局對欠繳企業進行催繳時,常遇到企業對欠繳數據進行申辯的阻礙。原因之一就是,雖然南通市已委託稅務部門代征社保費,但仍有一些企業直接去社保部門繳費到社保系統,稅務和社保的系統並不實時同步,導致欠繳數據不一致。

  “雙部門征繳是特例,必然歸於統一,但歸到哪個部門有分歧。”王延中對財新記者稱,從實踐看,稅務部門和社保經辦機構徵收各有優勢,稅務機關徵收效果相對更好,繳費更便捷、成本更低,清欠力度大,社保經辦機構則更熟悉相關政策。“從社會保險事業發展、國家治理體系改革的角度看,由稅務部門統一徵收與建設現代國家治理體系的需要比較符合。”

  接近國家稅務總局的人士表示,將各項社會保險費交由稅務部門統一徵收,可以充分發揮稅務部門的征管體制、徵收隊伍、徵收網點等專業征管優勢,實施稅費同征、同管、同查,在不增加人員的情況下,承擔社會保險費徵收任務,意味着單位徵收成本將大幅降低。

  中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文則主張由社保經辦機構來徵收社保費。理由是,稅務部門的優勢在於掌握企業信息,而社保部門更了解就業人員信息,社保部門徵收更有助於城鎮靈活就業人員、農民工等人群參保,解決“斷保”問題,擴大社保覆蓋面。他認為,如果由稅務部門全責徵收,社保基金就變成“收支兩條線”,待遇支付端存在預算膨脹、支出過快增長的潛在風險。

  余清泉認為,稅務部門提高社保費徵收效率,首先源於其對企業的心理威懾力,並且稅務部門還具備數據比對能力。

  前述接近國家稅務總局的人士稱,企業所得稅稅前扣除工資總額和個人所得稅計稅工資,分別與社保費的單位繳費計征基數和個人繳費計征基數密切相關,稅務部門可實施稅費協同管理,逐步夯實社保繳費基數,堵塞征繳漏洞,提高征管效率。

  這一方法在部分地區已有運用。浙江通過對稅務部門掌握的企業涉稅信息分析,來開展社保繳費評估,發現異常情況向企業發出預警。上海市原國稅局、地稅局和上海市人社局等部門今年2月發布通知,要求利用人社局提供的社保信息同企業所得稅和個人所得稅稅前扣除信息比對。江蘇省宿遷市2018年社會保險精準擴面中,辦法之一就是加強繳納個稅信息與繳納社保信息比對。天津也將個稅基數與社保繳費基數比對,將個稅基數高於社保基數5000元以上的列為疑點信息。



  稅務部門統一徵收社保費後,原來社保稽核等工作,必然逐步融入稅務稽查中,更具強制性。2018年8月,北京市稅務局稽查局重新明確五個分局的職責,增加社會保險費和有關非稅收入違法案件的查處以及查辦案件的執行工作等職能。

  從世界范圍看,過去20年間,社會保障繳款和一般稅收的徵收整合在一起,正逐漸成為趨勢。經濟合作與發展組織(OECD)2015年的一份報告顯示,在31個有獨立社保繳款制度的OECD國家中,有12個國家社保繳款的徵收已經被融入稅收徵收中,此外,捷克、泰國等至少9個國家正在研究整合社保繳款和一般稅收徵收。

  國際貨幣基金組織(IMF)2004年的研究成果稱,一般性稅收和社會繳款徵收在核心環節上類似,例如都需要使用單一的注冊號識別繳費者或納稅人,繳費者或納稅人需要提供同樣的所得申報表,通常都由僱主代扣等。因此將稅務管理系統擴大至社保繳款,邊際成本較小,可以提升政府資源的使用效率,還可以降低政府管理成本以及納稅人和繳款人的遵從成本。

  基於此,一些國家在社保支付面臨危機時,將社保費交由稅務征管。比如,希臘因社會福利水平過高等原因,在2009年出現財政危機後,接受了IMF的建議,於2017年整合社保繳款和稅收徵收。

  根據既定的安排,8月底,中國的稅務系統啟動優化社保費征管系統,着手搭建部門間信息共享平台;10月31日前發布社保費徵收系統基礎版本,省級稅務部門完成系統本地化改造,人社、醫保等部門同步完成管理系統升級改造;11月20日前,省及以下稅務部門完成社會保險費數據交接、清洗,將存量數據投放到金稅三期徵收系統。

  稅務部門統一徵收社保費,並不意味着人社部門不再發揮作用。據財新記者了解,稅務、人社部門將建設信息共享平台,實現參保信息與稅費繳納信息的及時傳遞和分析比對,及時發現和堵塞征繳漏洞,有利於擴面參保。同時,兩部門還將共同健全社會保險爭議處理機制,拓寬救濟渠道,全方位保障繳費人權益。

企業負擔增加之憂

  按照部署,今年12月10日前要完成社會保險費征管職責劃轉交接工作,自2019年1月1日起由稅務部門統一徵收。盡管距社保費交由稅務部門統一徵收尚有數月,但是,市場擔憂情緒已經涌現。

  “企業普遍擔憂成本負擔大幅抬升,尤其一些民營企業和小微企業。”余清泉對財新記者表示,引發這一擔憂的背景是,中國企業普遍存在社保繳費不合規的情況。



  根據51社保對全國30個省份2000多家企業人力資源人員的調研,2018年合規繳費的企業佔比僅為27%。余清泉稱,社保繳納不合規的企業,多是人力成本較大的企業,包括利潤微薄的勞動密集型企業和員工收入較高的知識密集型企業。

  這與汪德華的調研結果基本一致:很多勞動密集型的製造業,按規定繳納基本社保的員工比例在20%-30%,有的企業只有5%-10%。根據其測算,要做到完全依法參保,用工成本大約上升30%,這自然大大增加企業負擔。

  企業的擔憂並非杞人憂天。此前由稅務機關徵收社保費的地區,其參保覆蓋面要高於社保經辦機構徵收的地區。

  廣州市社保費由稅務機關全責徵收,2016年底廣州市稅務登記企業戶數為117.1萬戶,社會保險單位繳費登記戶數為106.2萬戶,佔比達90.7%。

  同樣由稅務機關徵收社保費的浙江,2015年起全面推進稅務登記、社保登記與營業執照同步辦理,新辦企業全部納入社保徵收范圍,全省(不含寧波)繳費登記率從2006年的51.6%提高到2016年的95.6%。

  與之形成鮮明對比的是,北京由社保經辦機構負責徵收社保費,2015年底全市稅務登記企業戶數為97.9萬戶,社會保險單位繳費登記戶數為42萬戶左右,佔比僅42.9%。

  從社保收入增速看,稅務機構徵收的地區明顯較高。廣東自2000年啟動社保征費體制改革,先是委託地稅部門代征,後逐漸轉向地稅部門全責徵收,至2009年,深圳和東莞之外的所有地市,城鎮職工社會保險均由稅務部門徵收。2000年至2015年,廣東地稅徵收的社會保險費年均增長20.57%,社保實際繳費人數增長近3倍,基金收支規模、參保繳費人數等指標持續位居全國首位。

  內蒙古自2001年起由地稅部門徵收社保費,目前只有部分地區的“職工五險”之外的險種未納入地稅部門徵收。2001年至2015年,全區地稅部門徵收的社保費收入增長16.54倍,遠超同期GDP和和財政收入的增長速度,後兩者分別增長5.2倍和8.3倍。

  此次各項社會保險費交由稅務部門統一徵收,是在國地稅合並的大背景下展開的,這使得此前一些地方將社保繳費作為招商引資談判籌碼的做法受到制約。

  近年來出於降低企業成本的考慮,中央允許各地根據實際情況降低社保繳費率。王延中在調研中發現,一些地方執行較低的社會保險費率,將此作為吸引投資的重要談判籌碼,形成不少政策窪地。具體征繳工作中,還可以通過按下限核定繳費基數、確定較少參保人數的方式,吸引企業落地。而一些大企業能給當地帶來豐厚稅收、解決大量就業,也具備跟地方政府談判的砝碼。由稅務部門徵收社保費後,對這種繳費談判機制的監管可能會越來越嚴。

  由於部分地區已經實行了稅務機關徵收社保費,征管體制改革具備一定基礎,轉換成本不高。汪德華稱,稅務部門使用的金稅三期核心征管系統,有現成的社保費徵收模塊,從登記、申報、基數核定到徵收,有一套嚴密、完整的管理體系,可以實現與社保、財政等部門數據實時同步。金稅三期的基本模塊也是全國統一的,可為社保繳費信息全國聯網打下基礎。

  “征管職責交接的核心是數據交接,交接的難點是信息匹配。”有稅務部門負責社保費征管職責劃轉工作的人士對財新記者表示,目前各地社保信息系統水平不一,有的發達地區已實現部門聯網、信息共享,但中西部地區還存在較多征繳信息不完全、不暢通的情況。同時,由於社保費統籌層次低,不同統籌地區的社保部門各自有業務系統,很多省份尚未實現省級系統集中,有的省份甚至存在幾十套不同的社保信息系統,增加了信息系統對接的難度。

養老金缺口不斷擴大

  此次社保費征管體制改革的一個重要背景是,隨着人口老齡化的不斷加速,中國養老金缺口正在不斷擴大。在社保基本制度不變的情況下,擴大覆蓋面、提高實際繳費率,成為必然選擇,這正是此番征管體制改革的初衷。

  通常所稱“五險”中,基本養老保險是最重要的部分。根據人社部統計公報數據,2017年全國五項社會保險基金收入合計6.7萬億元,其中基本養老保險基金收入約4.6萬億元,佔比近70%,城鎮職工基本養老保險收入約4.3萬億元,佔比超過64%。



  中國的基本養老保險採用基金積累制的方式,由個人賬戶和社會統籌兩部分組成,其中個人賬戶由個人繳費形成,與個人繳費基數、繳費年限有關。與基本醫療保險現收現付、以收定支不同,基本養老保險的繳費與領取之間存在時間差,成為社保缺口的主要來源。

  “人口老齡化始終是懸在中國養老金制度上的最大壓力。”王延中表示。

  根據國家統計局數據,2017年中國60歲以上老年人口已經達到2.41億人,佔比為17.3%。聯合國對中國人口老齡化趨勢的預測是,到2035年和2050年,中國60歲及以上老年人占人口比例將分別高達28.5%和35.1%。

  這意味着,未來領取養老金的人越來越多,而繳費的年輕人越來越少,撫養比即領取養老金人數與繳納養老保險費的人數之比,逐漸提高。

  根據人社部的數據,2017年全國企業職工養老保險的參保人數3.53億人,其中在職參保人數2.59億人,領取待遇的退休人員9460萬人,總撫養比是2.73 : 1,也就是說,2.73個在職人員撫養1個退休人員。

  中國社科院鄭秉文的社保精算團隊測算,2018年全國超過2個繳費者贍養1個退休者,到2022年則不到2個繳費者贍養1個退休者。

  養老保險基金收支的風險正逐漸顯現。雖然人社部、財政部等公布的基本養老保險收入當年收入仍然高於支出,但其中包含了大量財政補貼。根據財政部數據,2016年企業職工基本養老保險當年收入中,財政補貼金額為4190.87億元,占當年收入的15%,且近年來呈上升趨勢。

  若剔除財政補貼,僅以基金當年收入與支出衡量,2014年起全國已經出現缺口,且呈擴大態勢。根據前述課題組的統計,以基金徵收收入與支出衡量,大部分省份養老基金都已出現缺口,2015年僅有廣東、北京、浙江和西藏城鎮職工基本養老保險基金未出現缺口。

  高額財政補貼一定程度可視為消化社保改革的轉製成本,但常年依靠財政補貼來維持收支平衡,表明養老金制度財務可持續性較差。多項測算均顯示,按照現有實際參數運行下去,未來基本養老金年度繳費缺口巨大。

  據鄭秉文精算團隊測算,將財政補貼考慮在內,城鎮職工基本養老保險基金收入增長率將從2018年的12%左右,降至2022年的10%左右。收入增速下滑的同時,支出增長加快。2018年-2022年,支出增長率則由11.2%提高到11.3%。期間,累計結余增速將逐漸放緩,增長率從6.9%下降到5.3%。

  而如果不考慮財政補貼,上述精算團隊預測,2018年至2022年每年都將出現收不抵支,且收不抵支的缺口持續擴大,從2018年的2461.5億元擴大至2022年的5335.8億元。由於基金收支壓力不斷加大,養老金可支付月數也在不斷下降,2018年基金累計結余可支付15.9個月,預測到2022年只能支付13.3個月。

  由於地區經濟發展水平、人口結構等差異,且養老金尚未實現全國統籌,養老保險基金收支風險在地區間尤為不均衡。

  人社部數據顯示,2017年廣東撫養比在全國最高,超過了8 : 1,黑龍江最低,不到1.3 : 1。全國養老保險累計結余資金4.14萬億元,可以支付17.4個月,但其中近三分之二集中在少數幾個東部省份。

  盡管廣東基本養老保險繳費率在全國屬於最低檔次,但由於年輕人口持續流入,其當年盈餘仍在增加,2016年達到1119.8億元,連續兩年超過千億元大關。

  而在一些人口流出地,基本養老保險收支壓力巨大。黑龍江在2011年首次出現當年養老金收不抵支的情況,2012年恢復結余,但隨後數年當年養老保險基金收支缺口迅速擴大,從2013年的40.4億元增加到2016年的327億元。這使得此前年度的累計結余迅速被消耗,2016年黑龍江基本養老保險累計結余已經為負,缺口達到196億元。



  不僅是黑龍江,河北、遼寧、吉林、青海2015年開始出現當年養老金收不抵支的情況,2016年內蒙古和湖北也出現了收不抵支。

  各省社保收支壓力的巨大差異和勞動人口的自由流動,都呼喚社保的全國統籌。

全國統籌起步

  社會保險遵循大數法則,統籌層次越高、參保人數越多,基金的抗風險能力就越強。日益擴大的地區差異,使實現基本養老保險基金全國統籌的必要性日益增加。各項社保費用交由稅務機關統一徵收,在一定程度上也為全國統籌創造了條件。

  所謂基本養老保險全國統籌,是指在全國范圍內實行統一的制度規定、統一調度使用基金、統一經辦管理、統一信息系統。目前來看,養老保險基本實現省級統籌,隨着稅務機構統一徵收工作的推進,統一經辦管理即將實現,實行統一信息系統也指日可待,但要在全國層面實行統一的制度規定、統一調度基金,還需要較長的時間。

  為均衡地區間企業職工基本養老保險基金負擔,緩解部分地區收不抵支的狀況,醞釀多年後,全國統籌邁出第一步。國務院決定建立養老保險基金中央調劑制度,自2018年7月1日起實施。汪德華將此視為破解中國職工基本養老保險“碎片化”格局的起步,從具體制度設計看,也是頗具中國特色的橫向轉移支付制度。

  中央調劑基金的收入,來自各省份養老保險基金的上解。具體方案是:按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為計算上解額的基數,上解比例從3%起步,逐步提高。

  其中職工平均工資為統計部門提供的城鎮非私營單位和私營單位就業人員加權平均工資,在職應參保人數,暫以在職參保人數和國家統計局公布的企業就業人數二者的平均值為基數核定。將來條件成熟時,以覆蓋常住人口的全民參保計劃數據為基礎確定在職應參保人數。

  按這一標准,各省份上解金額與當地養老保險基金收入並無關系,當地繳費覆蓋率、繳費基數以及繳費率的高低,都不會影響上解金額。

  盡管人社部副部長游鈞稱,中央調劑基金制度出台後,“前台不動、後台調整”,企業和職工個人的繳費仍然按照現行政策執行,不需要額外多繳費,全國養老保險基金當期收支總量並沒有發生任何變化,不會增加社會整體負擔,但在余清泉看來,中央調劑基金本質上會促進地方政府加強社保徵收。

  他解釋稱,以當地平均工資的90%計算,會倒逼地方做實繳費基數,以在職應參保人數而非地方申報人數來計算,則會使地方擴大覆蓋面,盡可能讓企業按實際人數參保。

  中央調劑基金制度公布僅兩天後,黑龍江率先採取行動,要求雖已參保並繳費,但未實現全員參保,未按上年度本企業工資總額足額繳費的企業,於7月底前到人社部門辦理參保登記及補繳手續,並到主管稅務機關補繳相應的職工個人及統籌部分費款。黑龍江從8月1日起開展基本養老保險費征繳專項整治行動,將勞務派遣公司、物業保安公司、建築施工企業、季節性用工較多企業列入重點,打擊應參未參、應繳未繳行為。

  “在區域差異大的國情下,這樣的制度設計是公平的,同時也對各地按照國家統一制度設計擴大參保面具有較強的激勵作用。”根據汪德華的測算,全國企業就業人員大約5億人,參保在職職工約3億人,按方案計算的在職應參保人數約為4億人,加權社會平均工資大約6萬元,年約可籌集6500億元。企業職工養老保險2017年支出是3.8萬億元,中央調劑金大致占其17%。“起步階段的3%上解比例,最終結果是力度不小的地區間調劑。”

  他同時稱,建立養老保險基金中央調劑制度,是實現養老保險全國統籌的第一步。一旦實現了全國統籌,這種橫向轉移支付制度的歷史使命就完成了,因此其是過渡性的。

  要實現全國統籌,需要統一制定職工基本養老保險政策,逐步統一繳費比例、繳費基數核定辦法、待遇計發和調整辦法等。目前各省份社保繳費率相差較大,浙江職工養老保險單位繳費率為14%,廣東在13%-15%之間,而養老金收支緊平衡的東北等地區,這一費率多為20%。

  “各地社會保險政策差異過大,導致管理體制分散,統籌層次不一,阻礙勞動力的自由、合理流動。”前述課題組認為,在全國范圍實現社會保險費實際費率的統一,有利於形成統一的勞動力市場,為各類型企業創造公平的競爭環境,也有助於實現社保關系跨地域轉移接續。

  提高社會保險制度統籌層次的一個重要前提是社會保險費徵收體制的統一。稅務總局稱,稅務部門統一徵收社保費,將在全國范圍內統一徵收標准和執法尺度,促進繳費公平和社會公正,為各市場主體和區域經濟提供公平的競爭環境。

如何實現可持續

  目前可以預期的是,隨着各項社保費交由稅務部門徵收帶來的合規繳費率提升,短期內社保繳費金額可能有所上升。但是,這一狀況可持續嗎?

  “從當前企業不容樂觀的參保狀況,過渡到完全依法參保的理想狀態,應當考慮到企業的承受能力,注重方式方法。”汪德華強調,企業經營得好,是社會保險事業可持續發展、提升參保人福利待遇的基礎。在實體經濟面對內外壓力的情況下,要避免因為稅務機關統一徵收社會保險費,大幅提升過去不合規企業的社保負擔,成為壓垮企業的最後一根稻草。

  他稱,中國上世紀90年代中期社會保險法定費率的設定,具有“寬打窄用”的特徵,國際比較來看法定費率較高。隨着征管效率的快速提升,具備改變社會保險費繳費基數、法定費率等政策的條件。中央層面應當盡快發布推進相關改革的信息,穩定企業關於社保繳費負擔的預期,避免企業錯誤的決策。

  “征管體制調整的力度安排,盡可能以平穩過渡作為工作抓手。”王延中也稱,社保是穩預期的重要抓手,要防止這一技術性改革導致制度劇烈變化的預期。

  國家發改委就業和收入分配司與國家統計局人口與就業司,7月底就規范統計城鎮非私營單位和私營單位社保繳費工資基數問題進行溝通,商討合理確定全口徑社保繳費基數問題,努力減輕靈活就業人員、新業態人員、農民工等低收入群體的繳費負擔,推動社保繳費基數確定更加合理規范。

  隨着社保征管率的提高,養老保險繳費率有下降的空間。前述課題組的測算顯示,2014年-2015年,全國五項社會保險費的實際費率均在22%以下,明顯低於39.5%的政策費率。“若城鎮職工基本養老保險實際徵收率能達到政策費率的85%,政策費率目前至少有8個百分點的下降空間。”

  在多位研究者看來,要實現社保基金的長期收支平衡,補上缺口,僅靠征管體制改革並不夠,還需要推進社保制度相關改革,從收入、支出和管理三個環節來做文章。

  在收入方面,過去十餘年主要是通過擴大覆蓋面來增加收入。根據財新數據CEIC的數據,全國基本養老保險參保人數已從2003年的2.09億人增加到2017年的9.15億人,其中企業職工參保人數從1.55億增加到4.02億人,城鎮居民養老保險參保人數則從0.54億人大幅增加到5.13億人。王延中稱,近幾年企業職工養老保險擴面受到很大阻力,一些人寧可選擇繳費低的城鎮居民養老保險。

  與此同時,每年財政收入對社保基金的補貼金額也在增加,目前每年已經超出了4000億元,但依賴補貼的持續增加並非長久之計。增加社保收入更主要的部分來自國資劃轉。

  根據國務院2017年11月出台的《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》,中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構均在劃轉范圍之內,劃轉比例為企業國有股權的10%,以彌補企業職工基本養老保險制度轉軌時期,因企業職工享受視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口為基本目標。今後,結合基本養老保險制度改革及可持續發展要求,若需進一步劃轉,再作研究。

  國家稅務總局原副局長許善達曾對財新記者表示,劃轉部分國有資本充實社保基金並不是一項孤立的改革,企業社保負擔重是去產能、去杠桿、降成本等多項改革的制約因素,要將社保全國統籌、降低社保繳費率和劃轉國有資本三件事統籌推進。他建議,用五年時間每年劃4萬億元國有股權,將社保繳費率降低5個百分點。

  收入端之外,養老金可持續發展也需要在支出端做調整。過去十餘年間,退休職工工資持續快速上漲,每年漲幅一度達到10%,高於城鎮職工平均工資漲幅和城鄉居民人均收入漲幅,近兩年這一漲幅逐漸放緩,今年降至5%。王延中稱,此前退休職工養老金快速上漲雖然改善了過去待遇較低的局面,但也推高了在職勞動力的成本,脫離了精算。

  財政部原部長、全國社保基金理事會理事長樓繼偉認為,社會保險政策設計要綜合考慮人口結構變化、人口流動代際可持續等情況,“要建立一個自身能夠精算平衡的制度,不能把缺口完全留給公共財政”。

  《社會保險法》規定,“社會保險基金通過預算實現收支平衡”,並未強調精算原則。中共十八屆三中全會的決定首次提出,養老保險堅持精算平衡原則,但是,在實踐中,社保精算嚴重不足。

  樓繼偉認為,所謂精算,必須參考社會平均工資的增長水平、投資收益率、期望壽命、人口增長率、老齡化速度,定期調整繳費率、給付率、最低繳費年限和退休年齡,並健全多繳多得的激勵機制,實現在全國統一基礎上可持續的代際平衡。“全球來看,中國社保繳費率很高,仍然不能實現精算平衡,雖有快速老齡化的原因,關鍵還是激勵機制不對。”

  現行規定是,職工繳納養老保險15年以上,達到退休年齡後,即可領取養老金。養老金包括基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分,其中基礎養老金由社會統籌基金支付,個人賬戶養老金與此前個人繳費相關。但由於個人賬戶養老金佔比較小,對企業和個人均存在低基數繳費的逆向激勵。

  王延中認為,目前需要通過精算逐步明確待遇調整的限高,量入為出、量力而行。同時增加領取養老金的限制條件,比如考慮提高領取養老金待遇的最低繳費年限、適當延遲退休等,通過比較不同技術手段的阻力和帶來收益之間的平衡,權衡改革的具體路徑,才有可能朝做到老有所養、老有所依而邁進。
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